Historique

I - CONTEXTE ET JUSTIFICATION DE LA CRÉATION DE LA DGCOOP

La Direction Générale de la Coopération est au cœur du dispositif national de coordination de l’aide et constitue de ce fait, le point focal travaillant avec l’ensemble des structures impliquées dans la gestion de l’aide publique au développement. L’idée d’avoir une structure privilégiée pour assurer le trait d'union entre l'administration et ses partenaires au développement a toujours été au centre des préoccupations des autorités. Schématiquement, les étapes suivantes ont marqué sa création et son évolution :
-    la période avant le Programme d’Ajustement Structurel (PAS)
-    la période du Programme d’Ajustement Structurel (PAS)
-    la réorganisation de 2001
-    l’organisation actuelle.

1.1 La période avant le Programme d’Ajustement Structurel (PAS)

En 1988, tirant l’expérience de la mise en œuvre du plan quinquennal de développement populaire et du nécessaire mobilisation des financements extérieurs pour son exécution, il a été créé une structure dénommée DG-COOP, au sein du Ministère en charge du Plan et de la Coopération. Cette nouvelle direction avait en charge d’organiser les négociations dans le cadre des relations de coopération technique et financière, bilatérale et multilatérale, concourant au développement économique et social du Burkina Faso, et de la mobilisation des ressources financières en découlant. Ses attributions couvraient notamment :
-    les relations avec les sources de financement étrangères bilatérales et multilatérales en vue d’optimiser la mobilisation des ressources ;

-    la préparation technique et administrative des négociations et l’établissement des conventions et accords pouvant résulter de leur aboutissement ;

-    la centralisation de toutes les conventions et accords de coopération technique suivant les priorités dégagées par la planification du développement ;
-    le suivi systématique de tous les accords et conventions de coopération économique, technique et financière;

-    la mobilisation des ressources financières découlant de prêts, de subventions et de dons d’origine extérieure ;

-    l’établissement d’un rapport annuel sur la coopération technique et financière entre le Burkina et ses partenaires extérieures.

A cette fin la DG COOP avait été structurée en trois grandes directions à savoir :
-    la direction de la Coopération Technique et Financière (DCTF) ;
-    la Direction de l’Exécution Financière (DEF) ;
-    le Bureau de suivi des ONG (BSONG).

Sous la période révolutionnaire déjà, le souci d’avoir une entité unique en charge de la coordination des relations entre notre pays et les diverses sources de financement extérieures, avait conduit à la création d’un ministère des ressources financières. Le décret N°85/351/CNR/PRES/REFI du 25 juin 1985 portant organisation du Ministère des Ressources Financière confiait à ce ministère la mission de négociation et de mobilisation des ressources intérieures et extérieures nécessaires au financement du développement socio-économique du Burkina Faso et faisait de ce ministère le correspondant privilégié de toutes les sources de financement possibles. . Au sein de ce ministère il avait été créé la Direction Générale des Financements Publics (DGFP) chargée :
-    de la préparation des textes législatifs et réglementaires des contrats et conventions financières ;
-    de la mobilisation des ressources financières découlant d’emprunts, de subventions et de dons, d’origine intérieure ou extérieure ;
-    des relations avec les sources de financements nationales et étrangères en vue de mobiliser le maximum de moyens financiers et techniques ;
-    de l’étude et du suivi des avals de l’Etat ;
-    du suivi de l’évolution du service de la dette extérieure.

Cette Direction Générale des Financements Publics comprenait la Direction des relations financières internationales, la Direction de la mobilisation des ressources financières et la Direction de la Dette Extérieure.

En 1986, tenant compte de l’importance des financements extérieurs dans l’exécution du premier plan quinquennal de développement populaire, les missions du ministère ont été renforcées pour inclure la négociation et la mobilisation des ressources intérieures et extérieures nécessaires aux financements du développement socio-économique du Burkina Faso. Cela a entraîné l’ajout des charges suivantes à la DGFP :
-    la préparation technique et administrative des négociations ;
-    l’étude et l’analyse des divers contrats de marchés exécutés sur fonds extérieurs.
Les attributions des trois directions qui composent la DGFP ont été précisées dans ce décret.

Ces restructurations successives avaient pour but d’organiser et de coordonner la programmation des investissements et se fondaient sur les expériences faites dans le cadre de la mise en œuvre du Programme Populaire de développement et du premier plan quinquennal de Développement populaire (PQDP). En effet l’un des objectifs du PPD était en effet de coordonner l’aide extérieure dans le cadre d’un Programme d’appui important (119,4 milliards de FCFA) conforme aux principaux objectifs économiques et sociaux du pays. Ces restructurations rencontraient du reste l’adhésion des partenaires qui marquaient déjà à l’époque un intérêt nouveau pour une vision globale des objectifs et des priorités de développement dans le cadre de financements plus souples de l’ensemble d’un secteur, voire de l’ensemble de l’économie.

Le mémorandum économique de la Banque Mondiale publié en 1989 indiquait entre autres, les éléments d’une stratégie d’ajustement ayant pour triple missions, l’amélioration de la gestion des ressources publiques, le maintien d’une croissance économique soutenue, et des progrès substantiels vers la solution de graves problèmes démographiques, écologiques et sociaux qui exerceront une influence dominante sur les perspectives à long terme du pays.

Dans cette optique il a été préconisé une politique plus agressive de coordination de l’aide extérieure. En effet soulignait le mémorandum, « le dialogue de politique macroéconomique que le gouvernement a récemment initié avec les bailleurs de fonds, les politiques sectorielles qui seront définies dans le cadre des études sectorielles proposées devraient permettre de coordonner plus efficacement et de décaisser plus rapidement les fonds d’aide extérieures disponibles . Une plus grande efficacité dans l’emploi de l’aide extérieure aurait elle-même des effets positifs sur le volume des ressources accessibles au gouvernement. Il faudrait donc s’engager résolument vers une politique de coordination de l’aide, axée à la fois sur des réunions générales type tables rondes, et sur des réunions sectorielles informelles et fréquentes basées sur les progrès et les résultats des différentes études sectorielles.  A cet égard, les nouveaux instruments opérationnels (prêts d’ajustement, prêts programmes, financements sectoriels) mis au point par la communauté internationale peuvent jouer un rôle important dans la mobilisation de moyens financiers souples et fongibles au service de politiques et de programmes basés sur les besoins généraux de l’économie et de chacun des principaux secteurs »3.

La création de la DGCOOP obéissait donc à des impératifs stratégiques et bénéficiait de l’adhésion et du soutien des partenaires techniques et financiers du pays.

1.2 La période du Programme d’Ajustement Structurel (PAS)

Le Burkina Faso s’est engagé dans un programme de réformes économiques et structurelles avec les institutions de Bretton Woods en 1991 et a organisé la même année sa première Conférence de Table Ronde où il a pris l’engagement suite aux recommandations des partenaires de mieux coordonner l’aide. Il en est résulté une réorganisation qui a consacré la fusion du ministère en charge des finances avec celui du plan 4. Cette restructuration a porté essentiellement sur la Direction Générale de la Coopération qui a connu une restructuration avec la création en son sein, d’une Direction chargée de la coordination de l’aide avec pour attributions :
-    la coordination de la préparation et du suivi des tables rondes des bailleurs de fonds ;
-    la production des états de rapprochements entre les situations d’exécution physique et financière des projets ;
-    la gestion en collaboration avec les structures concernées et les partenaires au développement, des programmes de coopération technique ;
-    l’analyse des rapports d’audit des projets afin de proposer des actions de correction et de dynamisation de ces projets ;
-    l’établissement des rapports périodiques sur la coopération au développement.

Les autres directions de la DG COOP étaient désormais la Direction de la Coopération multilatérale (DCM), la Direction de la Coopération Bilatérale (DCB), et le bureau de suivi des ONG (BSONG). Cette structuration de la DGCOOP restera ainsi stable jusqu’en 2001.

La DG COOP se présentait ainsi donc comme la structure centrale de la coordination de l’aide et le point focal du gouvernement pour la gestion de la coopération économique, technique et financière et pour accomplir efficacement cette mission elle se devait de travailler nécessairement avec les autres structures du ministère chargé des finances et du plan, mais aussi des autres départements ministériels. Ces structures et autres départements intervenaient soit en amont soit en aval ou les deux à la fois.

Avec la mise en œuvre des réformes économiques et structurelles, le Burkina Faso a connu une intensification de la coopération avec ses partenaires, qui s’est traduit par diverses interventions des partenaires dans le pays. Les structures en charge de la coordination de l’aide notamment la DG COOP ont alors été confrontées à diverses contraintes parmi lesquelles on relève la multiplicité des modes d’interventions et des procédures. Face au souci de remplir les nombreuses conditionnalités des partenaires et de recevoir les multiples missions des partenaires. La DGCOOP s’est retrouvée très vite surchargée et a commencé a essuyer de nombreuses critiques parfois virulentes sur sa lenteur voire son blocage dans le traitement des dossiers. Il s’en est suivi diverses réflexions et études ayant pour finalité la restructuration de la DGCOOP et de manière plus général, la mise en place d’un système plus efficace de coordination de l’aide.

1.3 La réorganisation de 2001

Jusqu’en 2001, malgré les différents changements institutionnels qui ont affecté l’organisation du Ministère chargé des Finances, on a observé une constance dans l’appellation et dans les missions de la DG-COOP.

La réorganisation de la DG COOP intervenue en mai 2001 apparaissait comme l’aboutissement des nombreuses réflexions entamées depuis 1997 et se présentait comme un début de solution aux multiples critiques formulées à son encontre et qui avaient trait au ralentissement sinon au blocage de l’exécution des projets et programmes de développement. Aux termes des dispositions de l’article 2 de l’arrêté portant organisation, attributions et fonctionnement de la DG-COOP, celle-ci a pour mission de mobiliser de manière optimum l’aide extérieure nécessaire au co-financement, avec le budget de l’Etat, de l’investissement public. A ce titre, la Direction Générale de la Coopération coordonne la recherche des financements et organise les négociations dans le cadre des relations de coopération économique, technique et financière, au plan bilatéral et multilatéral, concourant au développement économique et social du Burkina Faso. Ses attributions comprennent :

-    le développement des relations de coopération avec les sources de financement étrangères bilatérales et multilatérales ;

-    la préparation technique et administrative des négociations ;

-    la préparation à la signature de l’ordonnateur national des conventions et des accords de financement issus des négociations bilatérales et multilatérales ;

-    la centralisation et le suivi systématique de tous les accords de conventions de coopération économique, technique et financière ainsi que la réalisation des conditions de mobilisation de fonds ;

-    la coordination en relation avec les autres services concernés de l’Etat, du dialogue entre le Gouvernement burkinabè et les partenaires au développement sur la politique macro-économique et sur les stratégies sectorielles du gouvernement ;

-    la coordination, en vue de les harmoniser et de les optimiser, des interventions des partenaires au développement sur le terrain ;

-    le décaissement des fonds nécessaires à la bonne exécution des investissements publics ;

-    l’élaboration et l’application de la réglementation de la gestion des projets et programmes de développement ;

-    l’appui conseil aux projets sur les procédures des bailleurs de fonds et sur la programmation des activités des projets ;

-    l’établissement d’un rapport annuel sur la coopération au développement.

Les principales innovations de cet arrêté sont la suppression de la DCAPD et son remplacement par la Direction de la Coopération Technique et des Consultations Multipartenaires (DCTM), ainsi que la création et le rattachement de plusieurs services au Directeur Général :
·    un Secrétariat Particulier (SP)
·    un Service Administratif et Financier (SAF)
·    un Service d’Appui à la Gestion des Projets (SAGP)
·    un Service de l’Informatique et des Statistiques de l’Aide au Développement (SISAD)
·    Une Cellule d’Appui à la Mobilisation des dons et crédits à l’ajustement structurel (CAM).

Si dans le fond les attributions sont restées pratiquement les mêmes au niveau des différentes directions, la structuration des directions et des services a beaucoup évolué avec la création des Services de Promotion de Programme de Coopération (SPPC) au sein de la DCB et de la DCM avec pour missions :

-    d’assurer d’année en année, la promotion de la coopération entre le Burkina Faso et le(s) partenaire(s) au développement du ressort du service ;
-    d’assurer la mobilisation optimum des ressources financières nécessaires à la bonne exécution des projets financés par le(s) partenaire(s) au développement du ressort du service.

Ainsi la Direction de la Coopération Bilatérale (DCB) qui a en charge la gestion des relations de coopération avec les partenaires extérieurs bilatéraux, est organisée en 10 services appelés Services de Promotion de Programme de Coopération (SPPC) subdivisés chacun en deux sections : section Promotion du Programme de Coopération (PPC) et Section Décaissement (Cf. annexé 8).

La Direction de la Coopération Multilatérale (DCM) en charge de la coopération avec les partenaires extérieurs multilatéraux est organisée sur le même principe que la DCB en 8 SPPC et en sections.

Les SPPC ont pour tâches : i) de concevoir le programme de coopération avec les partenaires au développement (requêtes de financement, négociation, proposition d’évolution, d’élargissement), ii) d’assurer les décaissements (liquidation, ordonnancement).
Dans cet esprit, il était prévu lors de la création des SPPC :
-    un chargé de programme, chef de service
-    deux sections dont un (section programme) animé par le chargé de programme (conception du programme, requête, négociation, passation de marchés, suivi évaluation, supervision des décaissements), l’autre section (décaissements) : traitement des dossiers de décaissement (cadre B), (décomptes des entreprises, demandes de règlement des factures).

La DCTM est organisée en deux services et a comme attributions : i) l’organisation des réunions des bailleurs de fonds pour le financement de programmes, de plans et de projets de développement ou d’assistance technique ; ii) la coordination de l’aide publique au développement et l’établissement de bilans périodiques de la coopération financière et technique entre le Burkina Faso et ses partenaires techniques et financiers (Rapport sur la Coopération au Développement).

1.4 La réorganisation de 2002

Suite à la recomposition du gouvernement intervenu après les élections de 2002, le Ministère de l’Economie et des Finances a connu une scission pour donner le Ministère de l’Economie et du Développement (MEDEV) et le Ministère des Finances et du Budget (MFB). L’ancrage institutionnel de la DGCOOP a été maintenu au ministère des Finances et du Budget, Toutefois, une de ses directions à savoir le BSONG a été rattachée au MEDEV. Il en est résulté un nouveau décret portant organisation du ministère des Finances et du Budget et un nouvel arrêté, (arrêté n°2003-00200/MFB/SG/DG COOP du 26 mai 2003 portant organisation, attributions et fonctionnement de la Direction Générale de la Coopération).
Aux termes des dispositions du décret, la Direction Générale de la Coopération a pour mission celle déjà relevée plus haut. Elle comprend désormais trois directions qui sont :
-    la Direction de la Coopération Bilatérale (DCB)
-    la Direction de la Coopération Multilatérale (DCM)
-    la Direction de la Coopération Technique et des Consultations multipartenaires (DCTM).
Ses attributions comprennent :

-    le développement des relations de coopération avec les sources de financement étrangères bilatérales et multilatérales ;
-    la préparation technique et administrative des négociations ;

-    la préparation à la signature de l’ordonnateur national des conventions et des accords de financement issus des négociations bilatérales et multilatérales ;

-    la centralisation et le suivi systématique de tous les accords de conventions de coopération économique, technique et financière;

-    la participation à la coordination en relation avec les autres services concernés de l’Etat, du dialogue entre le Gouvernement burkinabè et les partenaires au développement sur la politique macro-économique et sur les stratégies sectorielles du gouvernement ;

-    la coordination, en vue de les harmoniser et de les optimiser, des interventions des partenaires au développement sur le terrain ;

-    le suivi en relation avec les autres services concernés de l’Etat de la mise en place du budget des contreparties nationales aux projets ;

-    l’élaboration et le suivi de l’application de la réglementation de la gestion des projets et programmes de développement ;

-    l’appui conseil aux projets sur les procédures des bailleurs de fonds et sur la programmation des activités des projets ;

-    le suivi en relation avec les autres services concernés de l’Etat, de la politique de coopération technique ;

-    l’établissement d’un rapport annuel sur la coopération au développement.

Les services rattachés au Directeur Général demeurent :
·    un Secrétariat Particulier (SP)
·    un Service Administratif et Financier (SAF)
·    un Service d’Appui à la Gestion des Projets (SAGP)
·    un Service de l’Informatique et des Statistiques de l’Aide au Développement (SISAD).

Il en est de même des Services de Promotion de Programme de Coopération au sein de la DCB et de la DCM qui ont désormais pour mission d’assurer seulement la promotion de la coopération entre le Burkina Faso et le(s) partenaire(s) au développement du ressort du service ;

Comme on peut l’observer les derniers textes consacrent un amenuisement des attributions de la DGCOOP. En effet, la budgétisation des activités des projets incombe désormais à la Direction Générale du budget (DGB), tandis que les activités de mobilisation des ressources sont réalisées, selon le décret portant organisation du ministère, par la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) . Toutefois, dans la pratique, il n’en est rien et la DGCOOP continue à exécuter les attributions qui lui étaient dévolues par les textes antérieurs.

1.5. L'organisation actuelle (2008)

En application des dispositions des articles 38 et 67 du décret n°2008-154/PRES/PM/MEF du 02 avril 2008 portant organisation du Ministère de l'économie et des finances, la Direction générale de la coopération (DG-COOP) est organisée de la façon suivante:

Placée sous l'autorité d'un Directeur général qui assure la supervision et la coordination de l'ensemble des activités de mise en œuvre de ses missions, la Direction générale de la coopération comprend:
-    la Direction de la coopération bilatérale (DCB) ;
-    la Direction de la coopération multilatérale (DCM) ;
-    la Direction de la coordination et de l'efficacité de l'aide publique au développement
(DCE/APD) ;
-    la Direction du suivi des ONG (DSONG) ;
-    des services rattachés au Directeur général :

•    un Secrétariat ;
•    un Service administratif et financier (SAF) ;
•    une Cellule d'appui technique (CAT) ;
•    un Service documentation, statistiques et informatique (SDSI)

Les détails des attribution de chaque direction sont contenus dans l'arrêté portant organisation, attribution et fonctionnement de la DGCOOP disponible sur ce site.